Grandi Misteri: i referenda sull’acqua

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Il referendum abrogativo è uno strumento di esercizio della sovranità popolare e quindi di democrazia diretta permettendo agli elettori di esprimere direttamente il proprio volere su un tema specifico.

Il 12 e il 13 giugno 2011 gli elettori sono chiamati ad esprimersi sui seguenti quattro quesiti referendari:

1) abrogazione di norma sulle modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
2) abrogazione parziale di norma sulla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato in base all’adeguata remunerazione del capitale investito.
3) abrogazione parziale di norme sulle nuove centrali per la produzione di energia nucleare.
4) abrogazione di norme della legge 7 aprile 2010, n. 51, in materia di legittimo impedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri a comparire in udienza penale, quale risultante a seguito della sentenza n. 23 del 2011 della Corte Costituzionale.
Qui ci occuperemo solamente del quesito n. 1 (scheda rossa) e del quesito n. 2 (scheda gialla), che sono stati promossi dal Comitato Referendario 2 SI per l’acqua bene comune.

Prima di andare ad analizzare i quesiti, prendiamo in considerazione l’evoluzione della normativa nel nostro Paese in tema di servizi idrici e celebriamo i 150 anni dall’unità d’Italia partendo proprio da quell’epoca. Dal 1850 al 1870 si susseguirono circa duecento epidemie di colera causate dall’acqua infetta. La rivoluzione igienico-sanitaria di quegli anni permise di individuare la vera contromisura nell’accesso diffuso all’acqua potabile e per questo si legiferò a favore della costruzione di opere idrauliche distribuite su tutto il territorio.

Lo sviluppo del settore all’epoca fu affidato ai privati, che tuttavia – nell’arco di un ventennio – avevano portato la quota di popolazione allacciata alla rete dal 3% al 7%, e non certo per scarsa laboriosità degli operatori privati, ma perché solo una parte residuale degli abitanti della giovane Italia poteva sopportare i costi necessari all’installazione dei nuovi impianti e contemporaneamente garantire alle aziende un adeguato profitto. Ciò nondimeno le epidemie, che non fanno distinzioni di classe, continuarono a riversarsi con aggressività e frequenza sugli italiani. Nel 1903 il governo Giolitti decise di intervenire su questo problema mutando strategia, emanando la legge che istituì le aziende municipalizzate: da quel momento la popolazione italiana fu progressivamente dotata del servizio idrico, grazie al fatto che gli investimenti tecnici erano a carico della fiscalità generale. La struttura acquedottistica italiana si è sviluppata, oltre che grazie al lavoro volontario dei disoccupati del secondo dopoguerra, sul principio di capacità contributiva (art. 53 della Costituzione, NdA) secondo cui tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva: una grande opera pubblica che avvera l’esigenza di giustizia sociale grazie al criterio di  progressività su cui si fonda il nostro sistema tributario.

Dagli anni Novanta in poi in Italia sopravanza una serie di avvenimenti normativi che fa prevalere il modello neoliberista nella gestione dei servizi pubblici locali (SPL). Vediamoli in rapida sequenza: il Governo Andreotti vara la riforma degli enti pubblici locali e dei SPL (L.142/1990) con la quale introduce le SpA a prevalente capitale pubblico, aziende di diritto privato che si aggiungono alle aziende municipali e speciali di diritto pubblico; il Governo Amato dal 1992 in poi procede alla generale privatizzazione delle aziende pubbliche, la più ampia in Europa dopo il Regno Unito; il Governo Ciampi emana la riforma del servizio idrico, c.d. legge Galli (L. 36/1994), che istituisce il servizio idrico integrato (SII), introduce gli AATO (autorità di ambito territoriale ottimale), ma sostituisce la fiscalità generale con la tariffa “full cost recovery” ove è compresa “la adeguata remunerazione del capitale investito”; il Governo Prodi vara la legge Bassanini-bis (L. 127/1997), con la quale le aziende speciali possono essere trasformate in SpA; il Governo Amato riforma il testo unico degli enti locali (TUEL L. 267/2000) imponendo che i SPL di rilevanza economica siano affidati a SpA interamente pubbliche, interamente private, o miste; i Governi Berlusconi e Prodi emanano il c.d. Decreto Ambiente (L. 152/2006) che acquisisce la legge Galli sulla regolamentazione del SII ed il TUEL sulle forme di gestione dei SPL; il Governo Berlusconi vara la Manovra d’estate (L. 133/2008) e in essa inserisce un articolo (23 bis) che obbliga alla privatizzazione di alcuni SPL. Concludendo questo excursus, si osserva che da quasi venti anni ci siamo incamminati sulla strada della privatizzazione dei SPL e con l’attuale  normativa, sulla quale intervengono i quesiti referendari di nostro interesse, siamo alla totale privatizzazione della gestione dell’acqua.(*)

Con il quesito n. 1 si chiede la cancellazione (abrogazione) dell’articolo 23-bis della legge 133 del 2008, come modificato in particolare dalla legge 166/2009, nota come “decreto Ronchi”, sulla modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
Il quesito riguarda i servizi pubblici locali di rilevanza economica (acqua, rifiuti, trasporti locali), ad eccezione dei settori esclusi (distribuzione di gas naturale ed energia elettrica; gestione delle farmacie comunali; trasporto ferroviario regionale). Tra i servizi pubblici locali di rilevanza economica c’è dunque il SII oggetto della campagna referendaria. Esso è costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua per usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue.

La legge n. 166/2009 (di conversione del D.L. n. 135/2009, cosiddetto “Decreto Ronchi”), riguarda le modalità di conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, tra i quali quelli idrici. Non riguarda quindi la privatizzazione delle risorse idriche e delle infrastrutture idriche che rimangono di proprietà pubblica. La legge 166/2009 ha modificato l’art. 23 bis della legge 133 del 2008. Nella nuova formulazione l’art. 23 bis distingue tra forme di affidamento “in via ordinaria” ed “in deroga”. Le modalità di affidamento in via ordinaria prevedono procedure competitive ad evidenza pubblica (ovvero tramite gara) a società private o misto pubblico-privato. In questo secondo caso, al socio privato sono attribuiti di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio (ovvero l’espressione del CdA) ed è attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento. Sono affidamenti in deroga, dunque eccezionali e giustificati sulla base di “situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato”e sottoposte ad autorizzazione da parte dell’Autorità garante del mercato, quelli a società a capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall’ordinamento comunitario per la gestione in house. L’art. 23 bis riduce drasticamente, dunque, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house che sono attualmente quelle prevalenti in Italia, imponendo invece l’affidamento a gara e l’ingresso del socio privato (mediante gara) nelle società pubbliche o misto pubblico-privato.

Il fine del quesito n. 1 è di escludere l’applicazione dell’articolo 23 bis (come risultante dalle modifiche della L. 166/2009), che limita, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (acqua, rifiuti, trasporti locali). Come indicato dalla Corte Costituzionale, che ha dichiarato ammissibile il quesito n.1, all’abrogazione dell’art. 23 bis conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria, che prevede la possibilità per gli Stati membri di normare il servizio idrico come servizio a interesse generale (nel nostro ordinamento è detto servizio privo di rilevanza economica) o come servizio a interesse economico generale (nel nostro ordinamento è detto servizio di rilevanza economica)  e di applicarne nel primo caso la gestione pubblica e nel secondo caso tutte le possibili forme di gestione (compresa quella pubblica). Va osservato come la stessa Corte Costituzionale escluda espressamente che l’art. 23 bis costituisca applicazione necessitata del diritto dell’Unione europea. Va chiarito inoltre che per i servizi pubblici locali diversi dal servizio idrico integrato, la normativa italiana in vigore resta la stessa che applicata fino alla emanazione della L. 166/2009.

Con il quesito n. 2 si chiede la cancellazione (abrogazione) di un’inciso del comma 1 dell’articolo 154 del decreto legge 152 del 2006 che riguarda la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato in base all’adeguata remunerazione del capitale investito.
Il comma citato attualmente in vigore stabilisce che “la tariffa del servizio idrico integrato è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote citate della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo”.

A questo proposito la Corte Costituzionale, nel giudicare ammissibile il quesito n.2, ha precisato che il servizio idrico integrato è un servizio a rilevanza economica, cioè deve essere svolto con metodo economico, ovvero secondo il principio della copertura dei costi mediante i ricavi. Essenziale, quindi, secondo questa interpretazione è la sola copertura dei costi. Pertanto, secondo la Corte Costituzionale, il carattere remunerativo della tariffa, ovvero la remunerazione del capitale investito, non può essere definito elemento caratterizzante la nozione di «rilevanza» economica del servizio idrico integrato.

In caso di esito positivo del referendum (quesito n. 2), verrebbe cancellata la parte dell’adeguatezza (pari al 7%) della remunerazione del capitale investito dell’art. 154 del Decreto Legislativo n. 152/2006, così escludendo che la tariffa sia calcolata anche tenendo conto del profitto del gestore. Rimarrebbe fermo solo il principio della copertura dei costi di investimento e di esercizio. La finalità del quesito n. 2 è di rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua.

Con la vittoria del SI ai quesiti n. 1 e 2 risulta evidente che, eliminando i profitti dalla gestione dell’acqua, tra le diverse possibilità previste dalla normativa comunitaria sopra citate, l’unica forma di gestione conseguente alla volontà espressa dai votanti sarà la gestione pubblica. (E partecipativa, aggiungiamo noi!) La ripubblicizzazione del SII è infatti il fine ultimo del Comitato Referendario 2 SI per l’acqua bene comune.

“Bene comune, doppio gaudio.” Anonimo reggiano, 2011.

(*) Il modello privatistico nella gestione dell’acqua ha già una sua storia nel nostro paese, possiamo dunque valutarne gli effetti. Su 110 gestioni esistenti, solo 7 sono a capitale 100% privato, le rimanenti sono equamente divise fra aziende a capitale 100% pubblico o misto pubblico-privato; ma ciò che importa sapere è che 106 gestioni sono SpA, ossia aziende di diritto privato che rispondono primariamente alle logiche del profitto. Prendiamo in considerazione i dieci anni che vanno dal 1996 al 2006: in questo periodo le tariffe idriche sono aumentate in media del 66%, mentre l’inflazione è cresciuta del 25%, d’latra parte gli investimenti sono diminuiti del 66%. In conseguenza della diminuzione degli investimenti, la qualità del servizio è diminuita, come anche il numero di lavoratori occupati nel settore. I dati citati sono reperibili da fonti istituzionali: Unioncamere, Ministero dello Sviluppo Economico – UVAL, Bluebook.

 

 

 

 

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